Die Sicht eines politisch interessierten Bürgers.

Im Zusammenhang mit der Neutralitätsdebatte wird oft auf das HAAGER Abkommen betreffend «Rechte und Pflichten neutraler Mächte und Personen im Falle eines Landkrieges» verwiesen. Es ist eines von 13 Abkommen der HAAGER Friedenskonferenz von 1907. Dieses zwischenzeitlich 117 Jahre alte HAAGER Abkommen wurde noch zu Kaiser-, Königs- und Zaren- Zeiten erstellt, als es noch keine Panzer, Raketen, Flugzeuge etc. gab, geschweige denn Satelliten und Atombomben.

 

Was beinhaltet das HAAGER Abkommen?

 

Das HAAGER Abkommen unterscheidet zwischen Rechten und Pflichten neutraler Staaten im Falle eines Landkrieges. Der Konflikt vor dem Krieg ist somit nicht berücksichtigt. Die im HAAGER Abkommen aufgeführten Rechte, im Wesentlichen die «Unverletzlichkeit des Gebietes neutraler Staaten», wurden im Jahr 1945 von der UN- Charta substituiert, die von 193 Staaten unterzeichnet wurde, von der Schweiz aber erst im Jahr 2002. Die aufgeführten Pflichten neutraler Staaten sind hingegen in der UN- Charta nicht geregelt. Unter Plichten fordert das HAAGER Abkommen im Wesentlichen die «Gleichbehandlung von Kriegsführenden bei der Aus- und Durchfuhr von Kriegsmaterial durch ein neutrales Land». Die Entsendung von Truppen in fremde Kriege wird nicht thematisiert.
Die Unverletzlichkeit des Gebietes neutraler Staaten und Gleichbehandlung von kriegsführenden Mächten sind also im HAAGER Abkommen verknüpft miteinander. Wenn eine kriegführende Macht gegen das Recht der Unverletzlichkeit des Gebietes eines neutralen Staates verstösst, so versteht es sich, dass der neutrale Staat nicht mehr an die Pflicht der Gleichbehandlung der kriegführenden Macht gebunden ist, d.h. die Neutralität wird hinfällig. Andererseits, wenn der neutrale Staat gegen die Pflicht der Gleichbehandlung einer kriegführenden Macht verstösst, so könnte dies eine kriegführende Macht zum Anlass nehmen, gegen das Recht der Unverletzlichkeit des Gebietes des neutralen Staates zu verstossen. Aber dieses Risiko haben alle Staaten, unabhängig davon, ob neutral oder nicht neutral.
Mit der Substitution der Rechte des HAAGER Abkommens durch die UN- Charta beschränkt sich die Bedeutung des HAAGER Abkommens auf die Pflichten neutraler Staaten. Trotzdem wird das HAAGER Abkommen von Bundesbehörden und Bundespolitikern salopp als Neutralitätsrecht bezeichnet. Ein international anerkanntes Neutralitätsrecht gibt es aber nicht.

 

Wurden die Rechte neutraler Staaten gemäss HAAGER Abkommen im 2.Weltkrieg respektiert?

 

Insbesondere im 2.Weltkrieg wurde die Wirksamkeit des HAAGER Abkommens auf die Probe gestellt. Da hat sich gezeigt, dass Aggressoren keine Rücksicht auf die territoriale Unversehrtheit eines Staates nehmen, unabhängig davon, ob neutral oder nicht neutral. Das mussten neutrale Staaten wie Belgien, Holland, Dänemark, Norwegen und Finnland im 2.Weltkrieg schmerzlich erfahren, weil sie das Pech hatten, auf den Kriegsachsen von Berlin nach Frankreich, Grossbritannien und Russland zu liegen. Das Deutsche Reich hat somit im 2.Weltkrieg mit der Besetzung von neutralen Staaten gegen die Rechte des HAAGER Abkommens verstossen. Heute wäre dies ein Verstoss gegen die UN- Charta. Die neutrale Schweiz wie auch Schweden wurden von Kriegshandlungen weitgehend verschont, obschon mitten im Kriegsgeschehen. Auf die Frage, wieso die Schweiz vom 2.Weltkrieg verschont wurde haben viele Schweizer/innen eine schnelle Antwort: Weil die Schweiz neutral und wehrhaft war. Aber stimmt das?

 

Haben neutrale Staaten im 2.Weltkrieg gegen die Pflichten des HAAGER Abkommens verstossen?

 

Schweden diente insbesondere als Lieferant von Erzen für die Stahlindustrie des Deutschen Reiches und die Schweiz als Waffenlieferant und Aufbewahrungsort von geraubtem Gold aus Nationalbanken der eroberten Staaten durch das Hitler- Regime. Aber mit Gold konnten keine Rechnungen für die Lieferung von Erzen oder Waffen etc. beglichen werden und die hochinflationäre Deutsche Reichsmark wollte niemand als Zahlungsmittel. Also musste das Gold des Hitler Regimes in Schweizer Franken umgewandelt werden, damals der einzigen konvertierbaren Währung von Europa. Die Schweiz diente quasi als Geschäftsbank des Deutschen Reiches.

Und beide Länder ermöglichten die Durchfuhr von Kriegsmaterial des deutschen Reiches. Die Schweden für den Transport von Kriegsmaterial in die von der deutschen Wehrmacht besetzten Länder Norwegen und Finnland, die Schweiz für Transporte zwischen den Achsenmächten Deutschland und Italien. Während sich die Schweizer Armee ins Alpen- Reduit zurückzog, quasi kapitulierte, und auf den deutschen oder italienischen Feind wartete, rollte Kriegsmaterial der Achsenmächte Deutschland und Italien durch den Gotthard- Tunnel. Es gab für Hitler und Mussolini schlichtweg keinen Grund, die Schweiz zu erobern. Und General Guisan verbot bereits Anfang des Krieges den Abschuss von deutschen Transport- und Kampfflugzeugen über Schweizer Territorium, am Ende des Krieges wurden aber verirrte Bomber der Alliierten abgeschossen.

Mit diesen einseitigen Handlungen wurden die Achsenmächte Deutschland und Italien bevorteilt. Sowohl die Schweiz wie Schweden haben somit im 2.Weltkrieg gegen die Pflicht der Gleichbehandlung von Kriegsführenden in Bezug auf Ausfuhr und Durchfuhr von Kriegsmaterial gemäss HAAGER Abkommen verstossen. Geahndet wurden diese Verstösse nicht.

Sowohl Schweden wie die Schweiz mussten im 2.Weltkrieg vor der deutschen Übermacht kuschen. Dadurch konnte grosser Schaden abgewendet werden. Ein solches Verhalten ist nicht verwerflich. Es ist aber abwegig zu behaupten, dass die Schweiz Dank ihrer Neutralität vom 2.Weltkrieg verschont wurde. Das ist eine brandgefährliche Aussage, denn der neutrale Staat kann sich in falscher Sicherheit wägen. Im Gegenteil, die Schweiz wurde verschont, weil sie ihre Pflicht der Gleichbehandlung vom Kriegsführenden gezwungenermassen aufgeben musste, also nicht neutral sein konnte. Eine Gleichbehandlung von Kriegsführenden im Falle eines Krieges ist schlichtweg nicht möglich. Ebenso abwegig ist die Behauptung, dass die Schweiz wegen ihrer Wehrbereitschaft vom 2.Weltkrieg verschont wurde. Der Wille war zwar da, aber die Waffen fehlten. Das hat auch General Guisan Anfang des Krieges erkannt, und den Rückzug der Armee ins Alpen-Reduit befohlen.

 

Neutralitätspolitik des Bundes

 

Nichts desto trotz basiert die Neutralitätspolitik der Schweiz heute noch weitgehend auf dem HAAGER Abkommen mit der Pflicht der Gleichbehandlung von Kriegsführenden. Kein diesbezügliches Dokument des Bundes ohne den Hinweis auf das HAAGER Abkommen. Bund und Politiker, insbesondere Neutralisten, klammern sich an dieses 117 Jahre alte HAAGER Abkommen. Politiker müssen sich ernsthaft fragen, ob das Schweizer Volk hinter einer Neutralität der Gleichbehandlung von Kriegsführenden steht. Das ist sehr zu bezweifeln. Gleichbehandlung von Kriegsführenden tönt zu stark nach Optimierung von Waffenexporten. Geschäfte machen mit beiden Kriegsparteien, dem Aggressor und dem Opfer. Das kann nicht die Basis sein für die Neutralität der Schweiz. Unter Neutralität versteht das Schweizer Volk die «Nicht-Einmischung in fremde Konflikte oder Kriege» und nicht die «Gleichmässige Einmischung in fremde Kriege» nach dem HAAGER Abkommen.

 

Die Schweiz braucht ein neues Leitbild für ihre Neutralität.

 

Die Schweiz beruft sich zwar auf Ihre Neutralität, aber niemand weiss so richtig was dies bedeutet. Sie ist nirgendwo definiert. In der Bundesverfassung von 1848 ist die Neutralität nicht einmal erwähnt. Die Eidgenossenschaft resp. Schweiz leistete während vier Jahrhunderten Söldnerdienste im Ausland, bis er 1859 verboten wurde. Von einer neutralen Schweiz zu reden bevor der staatlich organisierte Söldnerdienst verboten wurde ist ziemlich abwegig, denn Söldnerdienst ist nun mal nicht verträglich mit Neutralität. Erst bei der ersten
Teilrevision der Bundesverfassung im Jahr 1874 wurde der Begriff Neutralität in die Bundesverfassung aufgenommen, ohne zu spezifizieren, was darunter zu verstehen ist. Es wird lediglich festgehalten, dass der Bundesrat resp. die Bundesversammlung Massnahmen zur Wahrung der äusseren Sicherheit und der Unabhängigkeit und der Neutralität der Schweiz treffen kann. Und genau das will die SVP mit einer Neutralitäts- Initiative ändern.
Bevor über eine Neutralitätsinitiative abgestimmt wird, müsste aber klar sein, welche Neutralität die Schweiz will oder braucht. Und das kann nicht eine Neutralität der Gleichbehandlung von Aggressor und Opfer sein gemäss HAAGER Abkommen. Die Schweiz muss auch begreifen, dass Neutralität eines Staates kein Recht, sondern eine selbst auferlegte Pflicht ist. Natürlich hat jeder Staat ein Recht auf Neutralität. Aber mit der Erklärung der Neutralität verpflichtet sich ein Staat, sich nicht in fremde Konflikte oder Kriege einzumischen. Jeder Staat kann aber seine Neutralität so auslegen wie er will. Der neutrale Staat muss sich nicht von fremden Richtern vorschreiben lassen wie er seine Neutralität definiert und lebt, die Schweiz schon gar nicht.
Die Schweiz braucht ein neues Leitbild für Ihre Neutralität. Dieses Leitbild muss einfach und leicht verständlich sein. Und dabei gilt ein wichtiger Grundsatz: Sicherheit und Wohlfahrt geht vor Neutralität. Auf dieser Basis kann eine einfache Definition für Neutralität abgeleitet werden:

Neutralität eines Staates ist die selbst auferlegte Pflicht, sich nicht in fremde Konflikte oder Kriege einzumischen, ausser wenn seine eigene Sicherheit und Wohlfahrt bedroht ist.

Nach diesem Leitsatz müsste sich die Bundespolitik in Zukunft ausrichten, insbesondere in Bezug auf das Kriegsmaterialgesetz KMG. Neutralität muss flexibel gehandhabt werden. Eine detaillierte Fixierung der Neutralität in der Bundesverfassung für alle Ewigkeit ist abwegig. Das will nicht heissen, dass die Schweiz den Neutralitätsstatus aufgeben muss. Aber die Aufrechterhaltung der Neutralität hat unter den heutigen geopolitischen Umständen mit den teuren und hochkomplexen Waffensystemen mit riesigem Zerstörungspotential ihre Grenzen. Die Schweiz muss ihre humanitäre Rolle pflegen und sich in Konflikten oder Kriegen als Vermittler engagieren. Aber grosse Konflikte oder Kriege besiegeln können nur Grossmächte.

1.August 2024 Daniel Seiler, Autor vom Amazon E- Book «NEUTRALITÄT – Fluch oder Segen?»

Wie ein Abkommen mit der EU aussehen wird, wissen wir noch nicht. Schon jetzt wird eifrig gestritten, ob ein solches Abkommen nur dem Volks- oder auch dem Ständemehr zu unterstellen sei. Eine renommierte Professorin für Staats- und Völkerrecht , die sich gegen die Notwendigkeit eines Kantonsmehrs aussprach, wurde in einer hässlichen Inseratenpolemik sogar als Landesverräterin bezeichnet. So weit ist die politische Kultur und die Bereitschaft zum offenen Diskurs bei einigen gediehen. Im Zusammenhang mit einem Gutachten des Bundesamtes für Justiz, das mit einer sachlich überzeugenden Argumentation ein ausserordentliches Ständemehr für das Abkommen mit der EU als unnötig ansah, wird jetzt wiederum polemisiert.

In der Verfassung fehlt eine Rechtsgrundlage für ein solches Erfordernis. Oberste Richtschnur muss aber die Bundesverfassung sein. Diese beschränkt das obligatorische Referendum in der Aussenpolitik aber in Art. 140 Abs. 1 lit. b auf den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit (wie UNO und NATO) oder zu supranationalen Organisationen (wie die EU). Gewisse Staatsverträge wurden dem Ständemehr unterstellt, andere nicht. Dieser plebiszitären Willkür sollte ein Ende gesetzt werde. Nur bei völkerrechtlichen Staatsverträgen von klarem Verfassungsrang sollte ein zusätzliches Ständemehr zur Anwendung gelangen können. Das hat einen guten Grund, denn sonst könnte die Vertrauenswürdigkeit der Schweiz Schaden leiden.

In der Bundesverfassung fehlt eine Rechtsgrundlage für ein solches obligatorisches Staatsvertragsreferendum. Vor einige Jahren scheiterte ein Entwurf des Bundesrates im Nationalrat, wonach (alle) Staatsverträge mit verfassungsrechtlichem Charakter dem obligatorischen Referendum unterstellt worden wären. Somit ist diese Frage durch die Verfassung geregelt und nicht dem Parlament überlassen.

Obligatorische Staatsvertragsreferenda ausserhalb der Verfassung werden ausgeschlossen. Auch das hat einen guten Grund: Einem Missbrauch von Referendumsdrohungen für politisch-taktische Zwecke sollte ein Riegel geschoben werden. Denn dadurch würde die Vertrauenswürdigkeit der Schweiz Schaden leiden. Der Bundesrat sollte bei der Aufnahme von Verhandlungen mit anderen Staaten signalisieren können, ob ein Vertrag vom Parlament, vom Volk oder von Volk und Kantonen genehmigt werden muss. Dieser Entscheid sollte nicht dem Parlament überlassen werden.

Alt Ständeratspräsident René Rhinow und Prof. Georg Müller haben in der NZZ auf Grund der Verhandlungen im Parlament aufgezeigt, dass viele Parlamentsmitglieder und auch Bundesrat Koller bestrebt waren, zu verhindern, dass Verfassungsabstimmungen über Staatsverträge in rechtlich ungeordneter Weise erfolgen.

 

Walter Haller ist Prof. em. für Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht und Verfassungsvergleichung der Universität Zürich und Mitglied von UNSER RECHT.

Dieses Papier wurde von Astrid Epiney (die Thomas Cottier, Paul Fivat, Markus Notter und Christa Tobler für wertvolle Anregungen sehr herzlich dankt) verfasst und der Groupe de réflexion von P-S-E (Plattform Schweiz Europa) zur Diskussion am 15. Juli 2024 unterbreitet und genehmigt.

Im Zuge der laufenden Diskussionen um den Entwurf des Verhandlungsmandats des Bundesrates mit Blick auf den Abschluss eines neuen Pakets von Abkommen mit der EU, welche die bestehenden Binnenmarktabkommen stabilisieren und weiterentwickeln sollen («Bilaterale III»), wird bereits intensiv diskutiert, ob ein solches Abkommen dem obligatorischen Referendum zu unterstellen wäre. Auch wenn diese Frage definitiv erst nach der Analyse der Abkommenstexte selbst beantwortet werden kann, überrascht die mitunter zu beobachtende Insistenz, mit welcher bereits jetzt teilweise davon ausgegangen wird, dass ein obligatorisches Referendum jedenfalls und insbesondere vor dem Hintergrund der bisherigen Verfassungspraxis notwendig sei.

Denn die Bundesverfassung sieht bei Staatsverträgen ein solches obligatorisches Referendum nur beim Beitritt zu supranationalen Gemeinschaften (die EU) oder Organisationen für kollektive Sicherheit (wie z.B. die UNO) vor (Art. 140 Abs. 1 lit. b BV). Hieraus ergeben sich für die Frage, ob die «Bilateralen III» dem obligatorischen Referendum unterstellt werden dürften, drei Problemkreise:

• Ist Art. 140 Abs. 1 lit. b BV abschliessend, so dass keine anderen völkerrechtlichen Verträge dem obligatorischen Referendum unterstellt werden dürften?
• Wird diese Frage verneint, so ist zu eruieren, ob es für ein ausserordentliches obligatorisches Staatsvertragsreferendum verfassungsrechtliche Grenzen gibt oder ob das Parlament hier ausschliesslich nach politischen Gesichtspunkten entscheiden darf.
• Schliesslich ist – im Falle des Bestehens von rechtlichen Schranken für ein ausserordentliches obligatorisches Staatsvertragsreferendum – danach zu fragen, ob die «Bilateralen III» den gegebenenfalls bestehenden Voraussetzungen für die Unterstellung eines Staatsvertrags unter das obligatorische Referendum genügen.

In Bezug auf die erste Frage dürften – wie wohl auch mehrheitlich in der juristischen Literatur vertreten – gute Gründe dafür sprechen, dass auch andere Staatsverträge als diejenigen, die ausdrücklich in Art. 140 Abs. 1 lit. B BV genannten dem obligatorischen Referendum unterstellt werden dürfen, so dass das Parlament ein ausserordentliches obligatorisches Staatsvertragsreferendum vorsehen darf. Diesen Ansatz vertritt auch der Bundesrat in seiner Botschaft zur totalrevidierten Bundesverfassung, in seiner Botschaft zur Volksinitiative «Für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik (Staatsverträge vors Volk)» sowie in seiner Botschaft zum obligatorischen Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter. Der Bundesrat wies hier jeweils darauf hin, dass die geltende
Verfassungsbestimmung es erlaube, besonders wichtige völkerrechtliche Verträge dem obligatorischen Referendum zu unterstellen und geht damit grundsätzlich von der Zulässigkeit eines ausserordentlichen obligatorischen Staatsvertragsreferendums aus.

Gleichzeitig – und bezugnehmend auf die zweite Frage – weist der Bundesrat aber auch regelmässig (wenn seine Ausführungen auch mitunter missverständlich sind, vgl. sogleich) darauf hin, dass das obligatorische Referendum «Verfassungsmaterien» vorbehalten bleiben solle, also ein «Verfassungscharakter» notwendig sei und es keinen Grund gebe, auch das Ständemehr bei Vorlagen, welche die Kantone nicht spezifisch betreffen und keine Verfassungsmaterien beschlagen, zu verlangen. So verweist der Bundesrat in der zuletzt genannten Botschaft (BBl 2020 1243 ff.) darauf, dass «die Möglichkeit (besteht), einen völkerrechtlichen Vertrag auch dann Volk und Ständen zu unterbreiten, wenn er aufgrund seiner Bedeutung auf der Stufe der Bundesverfassung steht» (BBl 2020 1247). Weiter legt der Bundesrat im Einzelnen dar, warum dies beim Freihandelsabkommen (Schaffung einer neuen Lage für die Schweizer Wirtschaft, insbesondere durch den «freien Zugang zum europäischen Grossmarkt») sowie beim EWR (materiell umfassender Anwendungsbereich des Abkommens, unmittelbare Anwendbarkeit zahlreicher Vertragsbestimmungen, Unterwerfung der Schweiz unter die Zuständigkeit des EFTA-Gerichtshofs und der EFTA-Überwachungsbehörde; «zweifellos von überragender politischer und wirtschaftlicher Bedeutung für unser Land») der Fall gewesen sei, nicht hingegen bei den «Bilateralen II» bzw. «Schengen/Dublin» (keine «tiefgreifenden Änderungen unseres Staatswesens», keine Einschränkung der Souveränität, keine Beeinträchtigung der Kompetenzordnung).

Es gibt im Übrigen weder eine Praxis noch Verfassungsgewohnheitsrecht, dass ein ausserordentliches obligatorisches Referendum auf weitere besonders wichtige Abkommen ausgedehnt werden dürfte oder könnte. Vielmehr war die Unterstellung des EWR-Vertrags unter das obligatorische Staatsvertragsreferendum seit dem Inkrafttreten der diesbezüglichen Verfassungsbestimmungen (das FHA wurde vor der Revision des Staatsvertragsreferendums dem obligatorischen Referendum unterstellt und die Abstimmung über den Völkerbund datiert von 1920) der einzige Fall eines solchen ausserordentlichen obligatorischen Staatsvertragsreferendums, welches aber letztlich auf den sehr weitgehenden supranationalen Elementen des EWR, die in ihren Wirkungen teilweise einem EU-Beitritt gleichkamen, sowie der mit der Vorlage ebenfalls vorgesehenen Übergangsbestimmung, welche für das Euro-Lex-Paket das fakultative Referendum ausschliessen sollte (was das Parlament dann abänderte, indem ein nachträgliches fakultatives Referendum vorgesehen wurde, was aber ebenfalls eine Verfassungsänderung bedingt hätte), beruhten. So führte der Bundesrat in seiner Botschaft zum EWR-Abkommen vier Gründe an, weshalb der Vertrag dem obligatorischen Referendum unterliege (BBl 1992 IV 541):

• Verpflichtung zur Schaffung von zwei Organisationen („EFTA-Gerichtshof“ und „EFTA-Überwachungsbehörde“) mit supranationalen Elementen;
• umfassender Anwendungsbereich;
• zahlreiche unmittelbar anwendbare Bestimmungen mit Vorrang;
• „Anpassung des Verfassungsrechts“ zwingend notwendig.

Der Hinweis des Bundesrates in seiner Botschaft zum obligatorischen Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter, der EWR sei «zweifellos von überragender politischer und wirtschaftlicher Bedeutung für unser Land», und daher sei nur das obligatorische Referendum in Frage gekommen, eine Auffassung, welcher sich die Bundesversammlung angeschlossen habe (BBl 2020 1249), erscheint vor diesem Hintergrund missverständlich. Denn die «Bedeutung» oder «Wichtigkeit» war offenbar 1992 gerade nicht der entscheidende Gesichtspunkt (auch wenn der Bundesrat in seiner EWR-Botschaft ergänzend auf die grosse Bedeutung des Abkommens hinwies), sondern es ging in erster Linie um die supranationalen Elemente des EWR-Vertrages sowie die vorgesehene Verfassungsänderung (die übrigens schon für sich allein das obligatorische Referendum erforderte).

In der Tat spricht aus verfassungsrechtlicher Sicht Vieles dafür, dass ein völkerrechtlicher Vertrag nicht beliebig einem ausserordentlichen obligatorischen Staatsvertragsreferendum unterstellt werden darf, sondern dies auf solche Konstellationen beschränkt werden sollte, in welchen der entsprechende Staatsvertrag Wirkungen entfaltet, die denjenigen eines Beitritts zu einer supranationalen Organisation gleichkommen bzw. ins Gewicht fallende supranationale Elemente aufweist. Hinzuweisen ist insbesondere auf die enumerative Aufzählung in der Verfassung, welche klar dagegen spricht, dass auch darüber hinaus alle besonders bedeutsamen Staatsverträge – ohne dass klar wäre, nach welchen Kriterien die Bedeutung beurteilt würde – dem obligatorischen Referendum unterstellt werden dürften und die Bundesversammlung hier frei aufgrund politischer Erwägungen bzw. der Einschätzung eines Abkommens als «besonders wichtig» entscheiden dürfte. Denn im Gegensatz zu Verfassungen anderer Staaten umschreibt die – von Volk und Ständen angenommene – Bundesverfassung den Anwendungsbereich der Volksrechte bzw. diejenigen Konstellationen, in welchen ein obligatorisches oder fakultatives Referendum durchzuführen ist, im Ergebnis recht genau, so dass deren Reichweite nicht frei durch Entscheide der politischen Behörden bestimmt werden darf bzw. von solchen Entscheiden abhängt. Plebiszitäre Referenden in den Händen von Regierung und Parlament widersprechen der in der Bundesverfassung getroffenen Regelung und dem dieser zugrunde liegenden Verfassungsverständnis.

Der hier vertretene Ansatz entspricht auch der langjährigen, wenn auch (sofern man das Freihandelsabkommen berücksichtigt) nicht immer ganz einheitlichen Praxis. So wurden weder die Bilateralen I noch die Bilateralen II (in welchen nota bene aufgrund der Schengen-/Dublin-Assoziierung eine dynamische Übernahme von Weiterentwicklungen des Unionsrechts vorgesehen ist) dem obligatorischen Referendum unterstellt. Ebensowenig kam beim Luftverkehrsabkommen, in welchem sich die Schweiz immerhin in bestimmten Fällen der Europäischen Kommission und dem Europäischen Gerichtshof unterstellt hat, das obligatorische Referendum zum Zug. Bezeichnend ist auch, dass 2012 eine Volksinitiative («Für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik (Staatsverträge vors Volk»), wonach alle Abkommen, die in «wichtigen Bereichen» eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung vorsehen und/oder Rechtsprechungszuständigkeiten an ausländische oder internationale Institutionen übertragen, Volk und Ständen vorgelegt werden sollten, mit einem Nein-Anteil von rund 75 % ohne Gegenvorschlag verworfen wurde. Das Parlament seinerseits trat 2021 auf den bundesrätlichen Vorschlag, für Verträge mit Verfassungscharakter oder für Verträge, deren Umsetzung eine Verfassungsänderung erfordert, ein obligatorisches Staatsvertragsreferendum vorzusehen, nicht ein.

Vor diesem Hintergrund spricht also im Ergebnis Vieles dafür, an den Text der Verfassung anzuknüpfen, so dass ein ausserordentliches Staatsvertragsreferendum nur dann vorgesehen werden darf, wenn der betreffende Vertrag supranationale Elemente oder einen supranationalen Charakter aufweist, womit ihm dann gerade «Verfassungscharakter» zukommt. Damit ist zwar durchaus von einem gewissen Gestaltungsspielraum des Parlaments auszugehen, kann doch die Frage der genauen «supranationalen Wirkungen» eines Staatsvertrags durchaus umstritten sein. Nicht mit der Verfassung in Einklang stehend dürfte es jedoch sein, Bundesrat und / oder Parlament zu erlauben, je nach politischer Einschätzung Staatsverträge, welche weder einen Beitritt zu einer supranationalen Organisation (oder einer Organisation kollektiver Sicherheit) noch supranationale Elemente enthalten, dem obligatorischen Referendum zu unterstellen.

Zurück zu den «Bilateralen III» (und damit zur oben erwähnten dritten Frage): Nichts in dem Entwurf des Verhandlungsmandats des Bundesrates lässt erkennen, warum ein allfälliges Abkommen einem Beitritt zu einer supranationalen Organisation gleichkommen soll bzw. supranationale Elemente aufweisen soll: Die Auswirkungen wären – ohne die Bedeutung des zukünftigen Vertragswerks minimisieren zu wollen – in keiner Weise mit einem solchen Beitritt auch nur ansatzweise vergleichbar und weisen auch keine supranationalen Elemente auf: Es geht um einige (wenige) Binnenmarktabkommen, die dynamische Rechtsübernahme ist zwar vorgesehen, allerdings mit der ausdrücklichen Möglichkeit (insoweit übrigens im Gegensatz zur Schengen-/Dublin-Assoziierung) des «Ausscherens», und die Streitbeilegung zwischen den Vertragsparteien obliegt trotz der Rolle des EuGH als «Gericht des Binnenmarktes» einem Schiedsgericht (ein im Völkerrecht gängiges Verfahren), während ansonsten Schweizer Behörden und Gerichte in der Schweiz für die Überwachung und den Rechtsschutz zuständig sind. Insofern ist bei näherer Betrachtung kein typisches Merkmal einer supranationalen Organisation (umfassender materieller Anwendungsbereich, unabhängige ständige Organe, darunter solche, die verbindliche Mehrheitsbeschlüsse fassen können, die unmittelbar für Einzelne verbindlich sind) erfüllt. Auch kann keine Rede davon sein, dass dem Abkommenspaket als solchem klar Verfassungsrang zukäme, den Föderalismus bzw. die Rolle der Kantone besonders betreffen würde oder gar eine grundlegende Veränderung der Organstrukturen nach sich zöge, bleiben doch die Kompetenzen des Parlaments und der anderen Verfassungsorgane sowie der Kantone gewahrt.

Dass den «Bilateralen III» zweifellos eine grosse Bedeutung zukommt und sie auch politisch sensible Bereiche wie insbesondere die Personenfreizügigkeit betreffen, ändert an den dargelegten Ausführungen nichts. Klarzustellen bleibt dabei, dass das Vertragspaket der «Bilateralen III» nach Art. 141 BV unstreitig dem fakultativen Referendum zu unterstellen wäre und wohl kaum Zweifel daran bestehen, dass das Referendum ergriffen würde. Das Volk müsste also in jedem Fall dem Vertragswerk zustimmen. Ohne eine Mehrheit des Volkes könnte das Paket somit nicht abgeschlossen werden.

Neben den erwähnten rechtlichen Argumenten und selbst wenn man die Ansicht vertritt, auch besonders wichtige Verträge dürften je nach politischer Einschätzung der «Wichtigkeit» einem ausserordentlichen Staatsvertragsreferendum unterstellt werden, ist darauf hinzuweisen, dass das obligatorische Referendum die Notwendigkeit des Ständemehrs mit sich bringt, was eine sehr starke Stellung der Kantone bzw. ihrer Bevölkerung impliziert und den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern der «kleinen» Kantone ein deutlich überproportionales Gewicht zukommt. Dies beeinträchtigt das demokratische Prinzip, welches in Verfassungsmaterien bzw. in solchen Konstellationen, in denen die Rolle und Kompetenzen der Kantone betroffen sind bzw. bei Verfassungsmodifikationen mit guten Gründen gerechtfertigt werden kann und von der Verfassung vorgesehen ist. Mit Blick auf das demokratische Prinzip und die Gleichheit des Gewichts der Stimmen sollten jedoch ausserordentliche obligatorische Staatsvertragsreferenden – wie dies auch der Praxis der vergangenen Jahre entspricht – auf absolute Ausnahmekonstellationen – welche nur bei Vorliegen der skizzierten Voraussetzungen anzunehmen sind – beschränkt bleiben. Was die «Bilateralen III» betrifft, so sind diese Voraussetzungen – wie dargelegt – nicht gegeben; sie stellen letztlich eine Fortführung und Stabilisierung des bisherigen bilateralen Weges dar, woran auch gewisse institutionelle Elemente nichts ändern.

3. Mai 2024

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87 Persönlichkeiten fordern, dass die Schweiz die Neutralität neu denkt. Sie skizzieren ein Gegenmodell zur Initiative des SVP-Doyens – und setzen den Bundesrat unter Druck.

Am späten Nachmittag des 5. März 2024 trifft sich am World Trade Institute der Universität Bern eine Gruppe von Leuten aus ganz unterschiedlichen politischen Lagern zu einem ungewöhnlichen Workshop: Es geht um nichts Geringeres, als die Schweizer Neutralität neu zu denken.

Ex-Verteidigungsminister Samuel Schmid ist gekommen, SP-Ständerätin Franziska Roth ist auch da, Ex-FDP-Nationalrätin Christa Markwalder hat sich online zugeschaltet – total ein gutes Dutzend Personen. Eingeladen hat der emeritierte Berner Europarechtsprofessor Thomas Cottier. «Ich mache das aus meiner Verantwortung als Staatsbürger heraus», wird er später sagen.

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