Obligatorisches Staatsvertragsreferendum für Abkommen mit der EU? (Von Walter Haller)

Wie ein Abkommen mit der EU aussehen wird, wissen wir noch nicht. Schon jetzt wird eifrig gestritten, ob ein solches Abkommen nur dem Volks- oder auch dem Ständemehr zu unterstellen sei. Eine renommierte Professorin für Staats- und Völkerrecht , die sich gegen die Notwendigkeit eines Kantonsmehrs aussprach, wurde in einer hässlichen Inseratenpolemik sogar als Landesverräterin bezeichnet. So weit ist die politische Kultur und die Bereitschaft zum offenen Diskurs bei einigen gediehen. Im Zusammenhang mit einem Gutachten des Bundesamtes für Justiz, das mit einer sachlich überzeugenden Argumentation ein ausserordentliches Ständemehr für das Abkommen mit der EU als unnötig ansah, wird jetzt wiederum polemisiert.

In der Verfassung fehlt eine Rechtsgrundlage für ein solches Erfordernis. Oberste Richtschnur muss aber die Bundesverfassung sein. Diese beschränkt das obligatorische Referendum in der Aussenpolitik aber in Art. 140 Abs. 1 lit. b auf den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit (wie UNO und NATO) oder zu supranationalen Organisationen (wie die EU). Gewisse Staatsverträge wurden dem Ständemehr unterstellt, andere nicht. Dieser plebiszitären Willkür sollte ein Ende gesetzt werde. Nur bei völkerrechtlichen Staatsverträgen von klarem Verfassungsrang sollte ein zusätzliches Ständemehr zur Anwendung gelangen können. Das hat einen guten Grund, denn sonst könnte die Vertrauenswürdigkeit der Schweiz Schaden leiden.

In der Bundesverfassung fehlt eine Rechtsgrundlage für ein solches obligatorisches Staatsvertragsreferendum. Vor einige Jahren scheiterte ein Entwurf des Bundesrates im Nationalrat, wonach (alle) Staatsverträge mit verfassungsrechtlichem Charakter dem obligatorischen Referendum unterstellt worden wären. Somit ist diese Frage durch die Verfassung geregelt und nicht dem Parlament überlassen.

Obligatorische Staatsvertragsreferenda ausserhalb der Verfassung werden ausgeschlossen. Auch das hat einen guten Grund: Einem Missbrauch von Referendumsdrohungen für politisch-taktische Zwecke sollte ein Riegel geschoben werden. Denn dadurch würde die Vertrauenswürdigkeit der Schweiz Schaden leiden. Der Bundesrat sollte bei der Aufnahme von Verhandlungen mit anderen Staaten signalisieren können, ob ein Vertrag vom Parlament, vom Volk oder von Volk und Kantonen genehmigt werden muss. Dieser Entscheid sollte nicht dem Parlament überlassen werden.

Alt Ständeratspräsident René Rhinow und Prof. Georg Müller haben in der NZZ auf Grund der Verhandlungen im Parlament aufgezeigt, dass viele Parlamentsmitglieder und auch Bundesrat Koller bestrebt waren, zu verhindern, dass Verfassungsabstimmungen über Staatsverträge in rechtlich ungeordneter Weise erfolgen.

 

Walter Haller ist Prof. em. für Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht und Verfassungsvergleichung der Universität Zürich und Mitglied von UNSER RECHT.

Das Ständemehr der Bundesverfassung aus individualrechtlicher Sicht

I. Einleitung

1. Die Frage der Erforderlichkeit eines Ständemehrs für die anstehenden Verträge mit der Europäischen Union (Bilaterale III) ist umstritten. Das Bundesamt für Justiz hat in seinem Gutachten vom 27. Mai 2024 stringent und überzeugend dargelegt, dass in diesem Fall rechtlich die Voraussetzungen für die Unterstellung unter das Ständemehr nicht erfüllt sind. Der Bundesrat hat indessen das Gutachten lediglich zur Kenntnis genommen. Er behält sich die Unterstellung unter das obligatorische Referendum von Volk und Ständen anstelle der verfassungsrechtlich erforderlichen Unterstellung unter das einfache Referendum des Volkes als ein plebiszitäres Staatsvertragsreferendum sui generis weiterhin vor. Das Kriterium der Wichtigkeit wird immer wieder ins Feld geführt, obgleich es sich durch seine Unbestimmtheit für die Zuteilung von Entscheidungskompetenzen verfassungsrechtlich nicht eignet und 2021 zur Ablehnung einer Kodifizierung des angeblich gewohnheitsrechtlichen obligatorischen Referendums sui generis durch das Parlament geführt hat. Offen ist, wie die Mehrheit des Nationalrates und des Ständerates entscheiden wird.

2. Da keine Verfassungsgerichtsbarkeit in der Frage zur Verfügung steht, wird die Frage nach politischer Opportunität entschieden. PolitikerInnen werden daher auch die Auswirkungen auf ihre Wählerschaft und ihren Kanton berücksichtigen wollen. Das gleiche gilt auch für die Kantonsregierungen und die KdK, die politischen Parteien und Verbände in Bezug auf den Wirtschaftsstandort und die Betroffenheit der einzelnen Landesteile und Regionen.

3. Nicht beachtet wird auch seitens des BJ in den bisherigen Überlegungen die Rechts-lage aus der Sicht von Stimmbürgerinnen und Stimmbürger – und damit aus individualrechtlicher Sicht. Das Ständemehr führt dazu, dass die Stimmkraft der abgegebenen Stimmen in hohem Masse unterschiedlich behandelt wird. Im Folgenden wird geprüft, ob die dafür erforderlichen Voraussetzungen für die Vorlage der Bilateralen III erfüllt werden kann oder nicht. Da die Unterstellung unter das doppelte Referendum dieser Vorlage verfassungsrechtlich unklar ist, muss der Entscheid auch Auswirkungen auf die Stimmkraft der Bürgerinnen und Bürger und damit auch der einzelnen Kantone berücksichtigen. Das ist kein Angriff auf den Föderalismus, wie er in vielen Bereichen unbestritten verfassungsrechtlich zum Tragen kommt, sondern die Mitberücksichtigung der individualrechtlichen Seite des Problems.

 

II. Das Stimm- und Wahlrecht als Individualrecht

4. Art. 34 BV gewährleistet die politischen Rechte. Die Garantie gewährleistet in Abs. 2 ausdrücklich die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe. Art. 39 BV regelt die Zuständigkeit des Bundes zur Regelung der Ausübung der politischen Rechte.

5. Art. 8 BV gewährleistet die Rechtsgleichheit. Zur unverfälschten Stimmabgabe gehört grundlegend, dass alle Stimmen von gleichem Gewicht sind. Niemand kann hier grundsätzlich Vorrechte des Ortes oder des Geschlechts geniessen.

6. Art. 140 BV sieht das obligatorisch Referendum primär für Änderungen der Bundesverfassung vor. Das Erfordernis der Mehrheit der Standesstimmen geht historisch auf das Anliegen des Minderheitenschutzes bei der Übertragung von Kompetenzen der Kantone auf den Bund zurück. Die meisten Verfassungsänderungen bezogen sich auf solche Tatbestände und die Schaffung von neuen Bundesaufgaben, die den betreffenden Regelungsbereich den Kantonen grundsätzlich entzog. Hier, wie in der weiteren, späteren Ausdehnung des Ständemehrs auf supranationale Verträge und dringliche Vorlagen geht der Minderheitenschutz verfassungsrechtlich der Rechtsgleichheit vor.

7. Heute kommt die Ungleichbehandlung häufig vor, namentlich auch bei Abstimmungen über Volksinitiativen, ungeachtet dessen, ob sie mit neuen Aufgaben für den Bund verbunden sind oder lediglich bestehende Regelungen anpassen (wie z.B. bei der Konzernverantwortungsinitiative oder der Volksinitiative für eine 13. AHV Rente. Die bundesstaatliche Kompetenzordnung war hier nicht betroffen.

8. In all diesen Fällen führt das Ständemehr zu einer ungleichen Gewichtung der einzelnen Stimme nach Massgabe der Stimmberechtigten der einzelnen Kantone. Nach Massgabe der Stimmberechtigten der letzten Volksabstimmung vom 28.5.24 ergeben sich folgende Zahlen:

Volksabstimmung vom 28.5.2024 «Für ein besseres Leben im Alter» (Initiative für eine 13. AHV Rente)

Kanton Stimmberechtigte Stimmkraft pro Person

(Glarus = 1) bei erforderli-chem Ständemehr ( pro Kan-ton 1, Halbkantone 1/2)

Zürich 968’595 0.028
Bern 747’589 0.036
Luzern 285’958 0.094
Uri 27’053 0.993
Schwyz 108.075 0.248
Obwalden ((1/2) 27’633 0.486
Nidwalden (1/2) 32’022 0.419
Glarus 26’877 1
Zug 78’825 0.340
Freiburg 215’906 0.125
Solothurn 183’296 0.146
Basel-Stadt (1/2) 113’922 0.018
Basel-Land (1/2) 191’091 0.070
Schaffhausen 53’995 0.497
Appenzell A.-Rh (1/2) 39’225 0.342
Appenzell I.-Rh (1/2) 12’249 1.097
St. Gallen 331’512 0.081
Graubünden 142’195 0.189
Aargau 443’581 0.060
Thurgau 179’814 0.149
Tessin 225’377 0.119
Waadt 475’731 0.056
Wallis 233’798 0.115
Neuenburg 114’148 0.235
Genf 278’541 0.096
Jura 54’438 0.493
Schweiz 5’591’446

9. Die Ungleichbehandlung ist massiv. Nimmt man den kleinsten Vollkanton (Glarus) zu Stimmkraft N 1, so beträgt die einzelne Stimme in Zürich, dem grössten Kanton, lediglich N 0.028 unter Annahme einer vollen Stimmbeteiligung. Die stärkste Stimmkraft kommt Appenzell I.-Rh mit N 1.079 pro Stimme zu. Die Differenz zum Kanton Zürich beträgt nach diesen Zahlen 39.5 (unter Berücksichtigung als Halbkanton). Eine Zürcher Stimme hat entsprechend 39.5 mal weniger Gewicht als eine Stimme aus Appenzell I.-Rh.

10. Es ist offensichtlich, dass dies eine Einschränkung des Stimmrechts aller BürgerInnen der Kantone mit Ausnahme von Glarus gleichkommt, und zudem einer besonderen Privilegierung der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger von Appenzell I.-Rh. Die Einschrän-kung variiert nach Grösse der Kantone, stellt klarerweise die StimmbürgerInnen aus grossen Kantonen massiv schlechter als die StimmbürgerInnen kleiner Kantone. Die Stimmkraft einer grossen Mehrheit wird gegenüber dem einfachen Referendum und Volksmehr verzerrt und verfälscht. Das verstösst gegen Art. 34 Abs. 2 BV. Das verstösst gegen Art. 34 Abs. 2 BV.

11. Die Ungleichbehandlung der Stimmkraft ist nicht nur aus politischen Gründen, sondern auch rechtlich relevant. Denn sie verstösst gegen Art. 34 Abs. 2 BV und bedarf daher einer besonderen Rechtfertigung.

12. Art. 36 BV regelt die Voraussetzungen für die Einschränkung von Grundrechten, zu den auch die politischen Rechte als verfassungsmässiges Recht gehören. Erforderlich ist eine gesetzliche Grundlage, genauer gesagt einer rechtlichen Grundlage, die hier verfas-sungsrechtlich nach Massgabe der Bestimmungen von Art. 140 BV erfüllt ist. Es bedarf sodann des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit.

13. Die Schwere der Einschränkung ist bei der Auslegung von Art. 140 BV und der Frage des Behördenreferendums sui generis für Staatsverträge über den Wortlaut von Art. 140 BV hinaus zu berücksichtigen. Aus individualrechtlicher Sicht ist klar, dass hierfür eine gewohnheitsrechtliche Grundlage nachgewiesen werden können muss. Das Bundesamt für Justiz hat dies in seinem Gutachten vom 24.5.2024 klar und überzeugend verneint. Die gelegentliche und inkonsistente Unterstellung von Staatsverträgen aus angeblichen Gründen der Wichtigkeit in der Praxis von Bundesrat und Parlament nach Massgabe politischer Opportunität genügt verfassungsrechtlich nicht.

14. Die mit dem Ständemehr verbundene Ungleichbehandlung als schwerwiegende Ein-schränkung der Stimmkraft verlangt auch, dass dies bei der Auslegung von Art. 140 BV berücksichtigt werden muss, und damit politisch auch bei der Frage eines Referendums sui generis. Das gilt für den Nachweis des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit der mit dem Ständemehr verbundenen Ungleichbehandlung von Bürgerinnen und Bürger der Schweiz.

15. Dies führt zwangsläufig zu einer engen Auslegung. Das gilt namentlich für die Frage, ob die Bilateralen III zu wichtigen Kompetenzverschiebungen von den Kantonen auf den Bund oder supranationale Elemente aufweisen durch die Unterstellung von Streitigkeiten unter den Europäischen Gerichtshof im Rahmen des Schiedsverfahrens und damit von besonderer Wichtigkeit sind.

16. Soweit ersichtlich fallen alle Regelungsbereiche der Bilateralen III materiell bereits heute in die Kompetenz des Bundes. Eine Ausnahme bildet allein das Ueberwachungsverfahren für kantonale Subventionen, das wohl ähnlich wie im Beschaffungswesen neue Funktionen des Bundes mit sich bringen wird, aber keine rechtssetzenden Befugnisse beinhalten dürfte.

17. Die Unterstellung der Bilateralen III unter die verbindliche Schiedsgerichtbarkeit, einschliesslich der Zuständigkeiten des Europäischen Gerichthofes, führt nicht zu einer dem EU Beitritt vergleichbaren Rechtslage. Denn anders als bei einem Beitritt steht der Schweiz die Möglichkeit des Opting-out nach wie vor zur Verfügung. Anzufügen ist, dass Bundesrat und Parlament die WTO Verträge von 1995 gemäss Botschaft vom 19.9.1994 Ziff. 8.3. nicht dem obligatorischen Referendum unterstellt haben, obgleich diese eine verbindliche Streitbeilegung durch Panels und den Appellate Body umfassen. Die Entscheidungen des Dispute Settlement Body sind für die Schweiz verbindlich. Ein Opt-out besteht dahin, dass auch hier die Schweiz mit Zustimmung der WTO (Dispute Settlement Body) Ausgleichsmassnahmen in Kauf nehmen kann, wenn sie einer festgestellten Rechtsverletzung keine Folge leisten will. Die Rechtslage in den Bilateralen III ist damit vergleichbar.

18. Die individualrechtliche Betrachtung stützt im Ergebnis die Unterstellung der Bilateralen III unter das einfache, fakultative Staatsvertragsreferendum und zur Ablehnung eines erforderlichen Ständemehrs mit Rücksicht auf die StimmbürgerInnen und die Integrität und Gleichbehandlung ihrer Stimmkraft. Wer für ein Ständemehr eintritt, nimmt eine mas-sive Ungleichbehandlung der Stimmenden in grossen und mittleren Kantonen trotz fehlender Rechtsgrundlage in Kauf.

19. Der Schutz der kleinen Kantone ist verfassungsrechtlich in die Hände des Ständerates gelegt. Er kann mit seinen Kommissionen und im Plenum dafür sorgen, dass deren Interessen hinreichend wahrgenommen werden, zuletzt in der Beurteilung des endgültigen Verhandlungsergebnisses. Dem Minderheitenschutz ist damit Genüge getan und bedarf keines obligatorischen Referendums mit Erfordernis auch des Ständemehrs.

Prof. Thomas Cottier
7.7.24 final

«Bilaterale III» und obligatorisches Referendum

Dieses Papier wurde von Astrid Epiney (die Thomas Cottier, Paul Fivat, Markus Notter und Christa Tobler für wertvolle Anregungen sehr herzlich dankt) verfasst und der Groupe de réflexion von P-S-E (Plattform Schweiz Europa) zur Diskussion am 15. Juli 2024 unterbreitet und genehmigt.

Im Zuge der laufenden Diskussionen um den Entwurf des Verhandlungsmandats des Bundesrates mit Blick auf den Abschluss eines neuen Pakets von Abkommen mit der EU, welche die bestehenden Binnenmarktabkommen stabilisieren und weiterentwickeln sollen («Bilaterale III»), wird bereits intensiv diskutiert, ob ein solches Abkommen dem obligatorischen Referendum zu unterstellen wäre. Auch wenn diese Frage definitiv erst nach der Analyse der Abkommenstexte selbst beantwortet werden kann, überrascht die mitunter zu beobachtende Insistenz, mit welcher bereits jetzt teilweise davon ausgegangen wird, dass ein obligatorisches Referendum jedenfalls und insbesondere vor dem Hintergrund der bisherigen Verfassungspraxis notwendig sei.

Denn die Bundesverfassung sieht bei Staatsverträgen ein solches obligatorisches Referendum nur beim Beitritt zu supranationalen Gemeinschaften (die EU) oder Organisationen für kollektive Sicherheit (wie z.B. die UNO) vor (Art. 140 Abs. 1 lit. b BV). Hieraus ergeben sich für die Frage, ob die «Bilateralen III» dem obligatorischen Referendum unterstellt werden dürften, drei Problemkreise:

  • Ist Art. 140 Abs. 1 lit. b BV abschliessend, so dass keine anderen völkerrechtlichen Verträge dem obligatorischen Referendum unterstellt werden dürften?
  • Wird diese Frage verneint, so ist zu eruieren, ob es für ein ausserordentliches obligatorisches Staatsvertragsreferendum verfassungsrechtliche Grenzen gibt oder ob das Parlament hier ausschliesslich nach politischen Gesichtspunkten entscheiden darf.
  • Schliesslich ist – im Falle des Bestehens von rechtlichen Schranken für ein ausserordentliches obligatorisches Staatsvertragsreferendum – danach zu fragen, ob die «Bilateralen III» den gegebenenfalls bestehenden Voraussetzungen für die Unterstellung eines Staatsvertrags unter das obligatorische Referendum genügen.

In Bezug auf die erste Frage dürften – wie wohl auch mehrheitlich in der juristischen Literatur vertreten – gute Gründe dafür sprechen, dass auch andere Staatsverträge als diejenigen, die ausdrücklich in Art. 140 Abs. 1 lit. B BV genannten dem obligatorischen Referendum unterstellt werden dürfen, so dass das Parlament ein ausserordentliches obligatorisches Staatsvertragsreferendum vorsehen darf. Diesen Ansatz vertritt auch der Bundesrat in seiner Botschaft zur totalrevidierten Bundesverfassung, in seiner Botschaft zur Volksinitiative «Für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik (Staatsverträge vors Volk)» sowie in seiner Botschaft zum obligatorischen Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter. Der Bundesrat wies hier jeweils darauf hin, dass die geltende
Verfassungsbestimmung es erlaube, besonders wichtige völkerrechtliche Verträge dem obligatorischen Referendum zu unterstellen und geht damit grundsätzlich von der Zulässigkeit eines ausserordentlichen obligatorischen Staatsvertragsreferendums aus.

Gleichzeitig – und bezugnehmend auf die zweite Frage – weist der Bundesrat aber auch regelmässig (wenn seine Ausführungen auch mitunter missverständlich sind, vgl. sogleich) darauf hin, dass das obligatorische Referendum «Verfassungsmaterien» vorbehalten bleiben solle, also ein «Verfassungscharakter» notwendig sei und es keinen Grund gebe, auch das Ständemehr bei Vorlagen, welche die Kantone nicht spezifisch betreffen und keine Verfassungsmaterien beschlagen, zu verlangen. So verweist der Bundesrat in der zuletzt genannten Botschaft (BBl 2020 1243 ff.) darauf, dass «die Möglichkeit (besteht), einen völkerrechtlichen Vertrag auch dann Volk und Ständen zu unterbreiten, wenn er aufgrund seiner Bedeutung auf der Stufe der Bundesverfassung steht» (BBl 2020 1247). Weiter legt der Bundesrat im Einzelnen dar, warum dies beim Freihandelsabkommen (Schaffung einer neuen Lage für die Schweizer Wirtschaft, insbesondere durch den «freien Zugang zum europäischen Grossmarkt») sowie beim EWR (materiell umfassender Anwendungsbereich des Abkommens, unmittelbare Anwendbarkeit zahlreicher Vertragsbestimmungen, Unterwerfung der Schweiz unter die Zuständigkeit des EFTA-Gerichtshofs und der EFTA-Überwachungsbehörde; «zweifellos von überragender politischer und wirtschaftlicher Bedeutung für unser Land») der Fall gewesen sei, nicht hingegen bei den «Bilateralen II» bzw. «Schengen/Dublin» (keine «tiefgreifenden Änderungen unseres Staatswesens», keine Einschränkung der Souveränität, keine Beeinträchtigung der Kompetenzordnung).

Es gibt im Übrigen weder eine Praxis noch Verfassungsgewohnheitsrecht, dass ein ausserordentliches obligatorisches Referendum auf weitere besonders wichtige Abkommen ausgedehnt werden dürfte oder könnte. Vielmehr war die Unterstellung des EWR-Vertrags unter das obligatorische Staatsvertragsreferendum seit dem Inkrafttreten der diesbezüglichen Verfassungsbestimmungen (das FHA wurde vor der Revision des Staatsvertragsreferendums dem obligatorischen Referendum unterstellt und die Abstimmung über den Völkerbund datiert von 1920) der einzige Fall eines solchen ausserordentlichen obligatorischen Staatsvertragsreferendums, welches aber letztlich auf den sehr weitgehenden supranationalen Elementen des EWR, die in ihren Wirkungen teilweise einem EU-Beitritt gleichkamen, sowie der mit der Vorlage ebenfalls vorgesehenen Übergangsbestimmung, welche für das Euro-Lex-Paket das fakultative Referendum ausschliessen sollte (was das Parlament dann abänderte, indem ein nachträgliches fakultatives Referendum vorgesehen wurde, was aber ebenfalls eine Verfassungsänderung bedingt hätte), beruhten. So führte der Bundesrat in seiner Botschaft zum EWR-Abkommen vier Gründe an, weshalb der Vertrag dem obligatorischen Referendum unterliege (BBl 1992 IV 541):

  • Verpflichtung zur Schaffung von zwei Organisationen („EFTA-Gerichtshof“ und „EFTA-Überwachungsbehörde“) mit supranationalen Elementen;
  • umfassender Anwendungsbereich;
  • zahlreiche unmittelbar anwendbare Bestimmungen mit Vorrang;
  • „Anpassung des Verfassungsrechts“ zwingend notwendig.

Der Hinweis des Bundesrates in seiner Botschaft zum obligatorischen Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter, der EWR sei «zweifellos von überragender politischer und wirtschaftlicher Bedeutung für unser Land», und daher sei nur das obligatorische Referendum in Frage gekommen, eine Auffassung, welcher sich die Bundesversammlung angeschlossen habe (BBl 2020 1249), erscheint vor diesem Hintergrund missverständlich. Denn die «Bedeutung» oder «Wichtigkeit» war offenbar 1992 gerade nicht der entscheidende Gesichtspunkt (auch wenn der Bundesrat in seiner EWR-Botschaft ergänzend auf die grosse Bedeutung des Abkommens hinwies), sondern es ging in erster Linie um die supranationalen Elemente des EWR-Vertrages sowie die vorgesehene Verfassungsänderung (die übrigens schon für sich allein das obligatorische Referendum erforderte).

In der Tat spricht aus verfassungsrechtlicher Sicht Vieles dafür, dass ein völkerrechtlicher Vertrag nicht beliebig einem ausserordentlichen obligatorischen Staatsvertragsreferendum unterstellt werden darf, sondern dies auf solche Konstellationen beschränkt werden sollte, in welchen der entsprechende Staatsvertrag Wirkungen entfaltet, die denjenigen eines Beitritts zu einer supranationalen Organisation gleichkommen bzw. ins Gewicht fallende supranationale Elemente aufweist. Hinzuweisen ist insbesondere auf die enumerative Aufzählung in der Verfassung, welche klar dagegen spricht, dass auch darüber hinaus alle besonders bedeutsamen Staatsverträge – ohne dass klar wäre, nach welchen Kriterien die Bedeutung beurteilt würde – dem obligatorischen Referendum unterstellt werden dürften und die Bundesversammlung hier frei aufgrund politischer Erwägungen bzw. der Einschätzung eines Abkommens als «besonders wichtig» entscheiden dürfte. Denn im Gegensatz zu Verfassungen anderer Staaten umschreibt die – von Volk und Ständen angenommene – Bundesverfassung den Anwendungsbereich der Volksrechte bzw. diejenigen Konstellationen, in welchen ein obligatorisches oder fakultatives Referendum durchzuführen ist, im Ergebnis recht genau, so dass deren Reichweite nicht frei durch Entscheide der politischen Behörden bestimmt werden darf bzw. von solchen Entscheiden abhängt. Plebiszitäre Referenden in den Händen von Regierung und Parlament widersprechen der in der Bundesverfassung getroffenen Regelung und dem dieser zugrunde liegenden Verfassungsverständnis.

Der hier vertretene Ansatz entspricht auch der langjährigen, wenn auch (sofern man das Freihandelsabkommen berücksichtigt) nicht immer ganz einheitlichen Praxis. So wurden weder die Bilateralen I noch die Bilateralen II (in welchen nota bene aufgrund der Schengen-/Dublin-Assoziierung eine dynamische Übernahme von Weiterentwicklungen des Unionsrechts vorgesehen ist) dem obligatorischen Referendum unterstellt. Ebensowenig kam beim Luftverkehrsabkommen, in welchem sich die Schweiz immerhin in bestimmten Fällen der Europäischen Kommission und dem Europäischen Gerichtshof unterstellt hat, das obligatorische Referendum zum Zug. Bezeichnend ist auch, dass 2012 eine Volksinitiative («Für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik (Staatsverträge vors Volk»), wonach alle Abkommen, die in «wichtigen Bereichen» eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung vorsehen und/oder Rechtsprechungszuständigkeiten an ausländische oder internationale Institutionen übertragen, Volk und Ständen vorgelegt werden sollten, mit einem Nein-Anteil von rund 75 % ohne Gegenvorschlag verworfen wurde. Das Parlament seinerseits trat 2021 auf den bundesrätlichen Vorschlag, für Verträge mit Verfassungscharakter oder für Verträge, deren Umsetzung eine Verfassungsänderung erfordert, ein obligatorisches Staatsvertragsreferendum vorzusehen, nicht ein.

Vor diesem Hintergrund spricht also im Ergebnis Vieles dafür, an den Text der Verfassung anzuknüpfen, so dass ein ausserordentliches Staatsvertragsreferendum nur dann vorgesehen werden darf, wenn der betreffende Vertrag supranationale Elemente oder einen supranationalen Charakter aufweist, womit ihm dann gerade «Verfassungscharakter» zukommt. Damit ist zwar durchaus von einem gewissen Gestaltungsspielraum des Parlaments auszugehen, kann doch die Frage der genauen «supranationalen Wirkungen» eines Staatsvertrags durchaus umstritten sein. Nicht mit der Verfassung in Einklang stehend dürfte es jedoch sein, Bundesrat und / oder Parlament zu erlauben, je nach politischer Einschätzung Staatsverträge, welche weder einen Beitritt zu einer supranationalen Organisation (oder einer Organisation kollektiver Sicherheit) noch supranationale Elemente enthalten, dem obligatorischen Referendum zu unterstellen.

Zurück zu den «Bilateralen III» (und damit zur oben erwähnten dritten Frage): Nichts in dem Entwurf des Verhandlungsmandats des Bundesrates lässt erkennen, warum ein allfälliges Abkommen einem Beitritt zu einer supranationalen Organisation gleichkommen soll bzw. supranationale Elemente aufweisen soll: Die Auswirkungen wären – ohne die Bedeutung des zukünftigen Vertragswerks minimisieren zu wollen – in keiner Weise mit einem solchen Beitritt auch nur ansatzweise vergleichbar und weisen auch keine supranationalen Elemente auf: Es geht um einige (wenige) Binnenmarktabkommen, die dynamische Rechtsübernahme ist zwar vorgesehen, allerdings mit der ausdrücklichen Möglichkeit (insoweit übrigens im Gegensatz zur Schengen-/Dublin-Assoziierung) des «Ausscherens», und die Streitbeilegung zwischen den Vertragsparteien obliegt trotz der Rolle des EuGH als «Gericht des Binnenmarktes» einem Schiedsgericht (ein im Völkerrecht gängiges Verfahren), während ansonsten Schweizer Behörden und Gerichte in der Schweiz für die Überwachung und den Rechtsschutz zuständig sind. Insofern ist bei näherer Betrachtung kein typisches Merkmal einer supranationalen Organisation (umfassender materieller Anwendungsbereich, unabhängige ständige Organe, darunter solche, die verbindliche Mehrheitsbeschlüsse fassen können, die unmittelbar für Einzelne verbindlich sind) erfüllt. Auch kann keine Rede davon sein, dass dem Abkommenspaket als solchem klar Verfassungsrang zukäme, den Föderalismus bzw. die Rolle der Kantone besonders betreffen würde oder gar eine grundlegende Veränderung der Organstrukturen nach sich zöge, bleiben doch die Kompetenzen des Parlaments und der anderen Verfassungsorgane sowie der Kantone gewahrt.

Dass den «Bilateralen III» zweifellos eine grosse Bedeutung zukommt und sie auch politisch sensible Bereiche wie insbesondere die Personenfreizügigkeit betreffen, ändert an den dargelegten Ausführungen nichts. Klarzustellen bleibt dabei, dass das Vertragspaket der «Bilateralen III» nach Art. 141 BV unstreitig dem fakultativen Referendum zu unterstellen wäre und wohl kaum Zweifel daran bestehen, dass das Referendum ergriffen würde. Das Volk müsste also in jedem Fall dem Vertragswerk zustimmen. Ohne eine Mehrheit des Volkes könnte das Paket somit nicht abgeschlossen werden.

Neben den erwähnten rechtlichen Argumenten und selbst wenn man die Ansicht vertritt, auch besonders wichtige Verträge dürften je nach politischer Einschätzung der «Wichtigkeit» einem ausserordentlichen Staatsvertragsreferendum unterstellt werden, ist darauf hinzuweisen, dass das obligatorische Referendum die Notwendigkeit des Ständemehrs mit sich bringt, was eine sehr starke Stellung der Kantone bzw. ihrer Bevölkerung impliziert und den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern der «kleinen» Kantone ein deutlich überproportionales Gewicht zukommt. Dies beeinträchtigt das demokratische Prinzip, welches in Verfassungsmaterien bzw. in solchen Konstellationen, in denen die Rolle und Kompetenzen der Kantone betroffen sind bzw. bei Verfassungsmodifikationen mit guten Gründen gerechtfertigt werden kann und von der Verfassung vorgesehen ist. Mit Blick auf das demokratische Prinzip und die Gleichheit des Gewichts der Stimmen sollten jedoch ausserordentliche obligatorische Staatsvertragsreferenden – wie dies auch der Praxis der vergangenen Jahre entspricht – auf absolute Ausnahmekonstellationen – welche nur bei Vorliegen der skizzierten Voraussetzungen anzunehmen sind – beschränkt bleiben. Was die «Bilateralen III» betrifft, so sind diese Voraussetzungen – wie dargelegt – nicht gegeben; sie stellen letztlich eine Fortführung und Stabilisierung des bisherigen bilateralen Weges dar, woran auch gewisse institutionelle Elemente nichts ändern.

3. Mai 2024

Ein Freihandelsabkommen wäre kein vollwertiger Ersatz für die Bilateralen III

Es sei verfrüht, die ‚Bilateralen III‘ zu beurteilen, solange die Verhandlungen noch
nicht abgeschlossen sind, argumentiert Jean-Daniel Gerber, ehemaliger Staatssekretär für Wirtschaft (Seco). Er nimmt jedoch einige der Argumente der Kritiker der aktuellen Verhandlungen der Schweiz mit der EU unter der Lupe und zeigt, wieso ein Freihandelsabkommen nicht die gleiche Wirkung wie die ‚Bilateralen III‘ hätten.  Lesen Sie hier den ganzen Kommentar von Jean-Daniel Gerber.

Manifest eine Neutralität für das 21. Jahrhundert

Politiker und Wissen­schaftler lancieren 10-Punkte-Plan gegen Christoph Blocher

Am späten Nachmittag des 5. März 2024 trifft sich am World Trade Institute der Universität Bern eine Gruppe von Leuten aus ganz unterschiedlichen politischen Lagern zu einem ungewöhnlichen Workshop: Es geht um nichts Geringeres, als die Schweizer Neutralität neu zu denken.

Ex-Verteidigungsminister Samuel Schmid ist gekommen, SP-Ständerätin Franziska Roth ist auch da, Ex-FDP-Nationalrätin Christa Markwalder hat sich online zugeschaltet – total ein gutes Dutzend Personen. Eingeladen hat der emeritierte Berner Europarechtsprofessor Thomas Cottier. «Ich mache das aus meiner Verantwortung als Staatsbürger heraus», wird er später sagen.

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Hier kann das Manifest heruntergeladen werden

 

Lecture conseillée: Suisse-Europe, je t’aime moi non plus

Gilbert Casasus

Je t’aime, moi non plus !

En opposition avec la pensée dominante, cet ouvrage prend le contrepied d’une lecture technique et trop juridique de la relation entre la Suisse et l’Union européenne. Provocateur, mais surtout lucide dans son constat et dans sa critique, il offre aux lecteurs ce dont ils furent privés depuis trop longtemps, à savoir de nouvelles perspectives pour mettre les montres suisses à l’heure européenne.

Plaidoyer pro-européen, il s’adresse en priorité à tous les Suisses qui oublient souvent qu’il n’existe peut-être pas de pays plus européen que le leur.

Voir le livre

Die Europa-Initiative ist das beste Mittel gegen den Reduit-Patriotismus von Sanjia Ameti

Seit Jahrzehnten bestimmt das nationalkonservative Lager in der Schweiz die Debatte um Europa. Höchste Zeit, dass die fortschrittlichen Kräfte die Deutungsmacht zurückgewinnen – und neue Chancen für das Land schaffen.

Viel zu lange liessen sich die proeuropäischen Kräfte der Schweiz in die Abwehrrolle drängen, anstatt ihre eigene Geschichte der Schweiz in Europa zu erzählen. Mit der Europa-Initiative verfügen radikale Liberale, unter Einschluss sozialer, ökologischer und sicherheitspolitischer Anliegen, nun über ein Zukunftsprojekt, um den Europadiskurs zurückzugewinnen. Dabei ist es kein Zufall, dass sie mit ihrer Initiative den gleichen Verfassungsartikel ändern wollen wie die Gegenseite mit der Neutralitätsinitiative.

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Die «Pro-Putin-Initiative» von Christoph Blocher von Daniel Woker

Rechtsgerichtete Kreise wollen eine «immerwährendeNeutralität» zementieren. Dabei wurde die Neutralität ausGründen nie in die Verfassung aufgenommen.

Nicht genug, dass die SVP unter dem populistischen und finanziel-len Diktat von Christoph Blocher Amok läuft gegen die BilateralenIII (das aktuelle Verhandlungspaket der Schweiz und der EU). Umjede Annäherung an Europa zu verunmöglichen, hat Blocher zu-sammen mit «Pro Schweiz» auch die sogenannte «Neutralitätsinitia-tive» lanciert. Von kritischen Beobachtern wird diese zu Recht als«Pro-Putin-Initiative» etikettiert.

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EU-Blockaden können wir uns nicht mehr leisten

Die Schweiz ist mehr denn je isoliert. Durch die Nichtmitgliedschaft in der EU und im EWR und die fortschreitende Erosion der bilateralen Verträge verlieren wir zusehends das Recht und die Möglichkeit, am Aufbau eines geeinten Europa mitzuwirken und von den Vorteilen eines grossen Binnenmarktes zu profitieren.

Die vermeintliche Souveränität der Schweiz wird immer mehr zum Schein. Wir übernehmen weitgehend die Rechtsakte der EU, ohne an deren Ausarbeitung beteiligt gewesen zu sein, was eines so eng mit seinen europäischen Partnern verbundenen Staates unwürdig ist.

Es ist deshalb höchste Zeit, die Beziehungen mit der EU langfristig in geordnete Bahnen zu lenken. Erneute Blockaden können wir uns nicht mehr leisten. Die Schweiz steht vor der Alternative der Selbstisolation oder der Teilhabe an den Freiheiten des europäischen Binnenmarktes und an weiteren Bereichen des europäischen Zusammenlebens.

Eine leise Mehrheit wünscht sich eine offene, Europa zugewandte und kooperative Schweiz. Eine laute Minderheit poltert über fremde Richter, Souveränitätsverlust, Unterwanderung der Sozialwerke und einen Kolonialvertrag. Es ist Zeit, über Fakten zu sprechen.

Der Bundesrat hat wichtige Ziele erreicht

In den Sondierungsgesprächen hat der Bundesrat wichtige Ziele erreicht: bei der Unionsbürgerrichtlinie, den staatlichen Beihilfen, der Streitbeilegung, der dynamischen Rechtsübernahme – die Ausnahmen vorsieht – und der Superguillotine, die abgeschafft wird.

Der Bundesrat hat am 8. März das Verhandlungsmandat verabschiedet und dabei die Ergebnisse der Konsultation der Aussenpolitischen und weiterer Kommissionen des Parlaments, der Kantone sowie die Stellungnahmen der Sozial- und Wirtschaftspartner berücksichtigt. Eine grosse Mehrheit unterstützt die Aufnahme von Verhandlungen auf der Grundlage des gewählten Paketansatzes.

Bei der Zuwanderung will der Bundesrat unser Sozialsystem besser schützen: Das Ziel einer arbeitsmarktorientierten Zuwanderung wird verstärkt, ebenso die Formulierung zum Aufenthaltsrecht. Gleichermassen beim Lohnschutz: Das aktuelle Schutzniveau soll dauerhaft gewahrt werden. Bei der Spesenregelung soll das Preisniveau in der Schweiz gelten.

Beim Kautionssystem ist eine Lösung geplant, die in der Wirkung mit der Heutigen vergleichbar ist. Übernimmt die Schweiz eine Entwicklung des EU-Rechts nicht, soll es keinen Automatismus geben. Ausgleichsmassnahmen sollen nach Entscheid eines Schiedsgerichts möglich sein, das auch die Verhältnismässigkeit beurteilt.

Beim Strom soll die geschützte Grundversorgung als Standard bleiben. Das Recht auf Wahlfreiheit, auch zur Rückkehr in die Grundversorgung, wird bekräftigt. Die wichtigsten staatlichen Beihilfen, namentlich bei der Produktion von erneuerbarem Strom, sollen geschützt werden.

Die kontrollierte Öffnung des internationalen Schienenverkehrs darf die Qualität des öffentlichen Verkehrs nicht beeinträchtigen. Die Schweiz soll weiterhin für die Zuweisung von Zugtrassen in der Schweiz zuständig sein.

In der Agrarpolitik wird präzisiert, dass die Zolltarife beibehalten werden, einschliesslich der Zollkontingente und ihrer Bewirtschaftungsmethode.

Wenn diese Verhandlungsziele erreicht werden, steht eine breite Allianz bereit, damit die Bilateralen III in einer Volksabstimmung eine solide Mehrheit finden.

Kathrin Amacker, Präsidentin der Regio Basiliensis, Alt-Nationalrätin (Mitte)

Dieser Artikel ist zuerst in der BaZ erschienen. Hier können Sie das Original lesen

 

Brevier zum Paketansatz Schweiz – EU

Christa Tobler und Jacques Beglinger veröffentlichten ein Brevier zu den Verhandlungen der Schweiz mit der EU. Die Publikation fasst wesentliche Neuerungen und Fortschritte im Paketansatz zusammen und stellt sie in einen grösseren Kontext. Der Fokus liegt auf den institutionellen Fragen. Das Brevier wurde am 27. Dezember 2023 publiziert und wird regelmässig aktualisiert.

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